A l'occasion des voeux du Nouvel An 2006, le président de la République a ouvert le chantier de la réforme du financement de la protection sociale ; la voie a priori privilégiée était celle d'un basculement d'une "fraction des cotisations patronales" sur "l'ensemble de la valeur ajoutée des entreprises" - alors qu'elles ne pèsent, pour l'heure, que sur les seuls salaires.

Les propositions visant à un élargissement de l'assiette des cotisations patronales partent de la vision que (i) le chômage, et plus généralement le déficit d'emploi, est un grave problème économique, et (ii) le fait de taxer les revenus du travail (sous diverses formes) nuit à l'emploi.

Il est donc naturel d'étudier l'impact d'un transfert des impôts sur le travail, vers d'autres facteurs de production, ce qui signifie aussi le capital. A cet égard, mon impression est que le rapport commandé par le Premier ministre aux services de Bercy et de la Sécurité sociale et rendu public fin mai obscurcit le débat en occultant les équivalences qui existent entre les divers impôts : quelle est la différence, par exemple, entre la "cotisation sur la valeur ajoutée" et une hausse de la TVA ? Ou entre la "cotisation patronale généralisée" et une hausse de la CSG ? In fine, on taxe soit le capital, soit le travail. Une hausse de la TVA ou de la CSG équivaut à peu près à une hausse égale des taux d'impositions sur le capital et sur le travail.

Vue de cette façon, la question se ramène à savoir si, dans notre monde avec marchés imparfaits et rigidités salariales, le capital est trop ou trop peu taxé par rapport au travail. Pour répondre à cette question, il faut ajouter tous les impôts pour calculer les taux moyens et marginaux d'impositions totaux sur chaque facteur. Il est clair que si l'on ne regarde que les cotisations sociales, l'impression qui s'en dégage est que le travail est "trop taxé" par rapport au capîtal. Mais si l'on prend tout en compte, la réponse est moins claire puisque le capital paye (comme le travail) la CSG à 11 %, plus l'IS à 33 %, soit 44 %.

La théorie économique prédit que l'impôt optimal sur une ressource dépend de l'élasticité de l'emploi de cette ressource par rapport à sa rémunération nette. Donc, il faut plutôt taxer le capital si celui-ci est "inélastique" par rapport au travail. On sait que c'est le cas à court terme : les machines et immeubles ne vont pas s'envoler, alors qu'à long terme le capital est beaucoup plus réactif à son rendement net, notamment à cause de sa forte mobilité internationale. Conscient de cette tension, les auteurs du rapport évaluent l'impact des réformes considérées à l'aide d'un modèle de court-terme ou le capital est peu élastique et où la baisse du coût du travail stimule l'emploi, et un modèle de long-terme où le capital est infiniment élastique à son rendement. Conformément à nos attentes, ils trouvent un effet faible mais positif sur l'emploi dans le court terme mais nul dans le long terme.

Je pense qu'il n'est pas pertinent d'utiliser un modèle "keynésien" de court terme pour évaluer une réforme structurelle appelée à durer. Ce sont les effets de long terme de cette réforme que l'on doit regarder, d'autant que si l'on désire stimuler l'économie dans le court terme, on peut tout aussi bien utiliser des instruments de stabilisation contra-cycliques traditionnels. Il est par ailleurs frappant que même dans le court terme, les simulations impliquent des effets sur l'emploi pratiquement négligeables (environ 10 000 à 20 000 emplois, soit le quart du Stade de France), ainsi qu'une baisse du PIB. Ces effets sont dus à la baisse de l'investissement induite par ces réformes, qui se fait donc sentir très rapidement. Il n'est pas très intéressant de mettre une poignée de personnes au travail si de surcroît la production totale est réduite, autant qu'elles restent chez elles et qu'on leur envoie un petit chèque. Quant aux simulations de long terme, elles n'impliquent pas d'effet sur l'emploi et une baisse légèrement plus forte du PIB.

On peut donc affirmer que la principale conclusion de ce rapport est que les mesures proposées offrent peu d'intérêt.

Il ressort de ces simulations que l'idée que le travail est trop taxé par rapport au capital est naïve, c'est probablement l'inverse qui est vrai ; c'est d'ailleurs ce que suggère l'exemple irlandais. Il existe d'ailleurs un résultat théorique, dû à Christophe Chamley de l'Ecole d'Economie de Paris, qui stipule que le taux d'imposition optimal sur le capital est nul. A ce résultat s'oppose la tentation d'exploiter sa relative immobilité dans le court terme pour le taxer une fois pour toutes. Céder à cette tentation est dangereux car les investisseurs anticipent que l'on y cédera à nouveau à l'avenir ; il est important de s'engager de façon crédible sur un taux d'imposition sur le capital plus faible que celui que l'on serait tenté de mettre en place de façon opportuniste. L'idée de transférer l'assiette des cotisations sur le capital peut s'interpréter comme un exemple de cette forme d'opportunisme.

Pour conclure, j'ajoute que depuis longtemps le gros du débat sur la fiscalité en France porte sur des réallocations de la charge fiscale entre catégories d'agents, à pression fiscale totale inchangée. Les mesures considérées s'inscrivent dans cette optique. Il est certainement louable de chercher une structure d'imposition optimale, et d'éliminer des aberrations comme les trappes à pauvreté, les trappes à inactivité, etc. Mais cette politique a montré ses limites. D'une part, ses gains sont dans la plupart des cas assez faibles – comme le montre le présent rapport – comparés à ceux que l'on obtiendrait d'une baisse générale des prélèvements (consécutive à une réduction des dépenses publiques et à la hausse des taux d'emploi qu'engendreraient des réformes structurelles du marché du travail). D'autre part, on observe dans ce domaine aussi des tentations opportunistes, qui consistent de la part des gouvernements à exploiter les marges de manœuvres ainsi libérées pour faire des "cadeaux" qui annulent, ou réduisent, leurs effets bénéfiques sur l'emploi et l'activité. Ainsi, la réduction des charges sur les bas salaires a essentiellement financé des hausses du SMIC et de la RTT, tandis que l'introduction de la prime à l'emploi a été accompagnée de la mise en place d'une nouvelle trappe à inactivité, la CMU.