La politique de l'environnement a longtemps reposé sur des réglementations, mais d'autres instruments sont parfois proposés et utilisés, notamment la fiscalité et les marchés de droits à polluer. Comment choisir le bon instrument ?

Observons d'abord qu'aucune intervention publique particulière n'est, en théorie économique, nécessaire si les victimes d'un dommage environnemental peuvent en obtenir complète réparation auprès d'un juge, ce qui suppose de pouvoir évaluer ce dommage et d'en imputer précisément la responsabilité. En pratique, ce n'est pas toujours possible.

Les entreprises industrielles plaident souvent qu'elles prennent volontairement les mesures préventives nécessaires pour protéger l'environnement et que l'intervention publique est donc superflue. Il est vrai qu'elles le font souvent, non par bienveillance mais pour éviter des réparations, pour se donner une bonne image auprès de leurs clients ou encore pour dissuader l'Etat d'intervenir. Il est toutefois raisonnable de considérer que ces efforts sont rarement à la hauteur du coût pour la société des dommages infligés à l'environnement.

S'il faut toujours vérifier que les pressions des juges et des consommateurs ne suffisent pas, l'intervention publique est donc souvent nécessaire et a d'abord historiquement pris la forme de réglementations. Dans le cas de l'émission d'un polluant, elles se traduisent en général par une interdiction imposée à chaque établissement d'émettre plus d'une certaine quantité de ce polluant. Cela suppose de pouvoir mesurer précisément cette pollution et d'infliger des sanctions dissuasives en cas de dépassement des plafonds d'émission, donc de mettre en place un dispositif de mesure et de sanctions qui a inévitablement un coût.

Si on peut prévoir, ou contrôler, le nombre d'établissements concernés, on peut limiter ainsi la quantité totale de polluants émis dans un même pays. C'est particulièrement intéressant si on considère que les dommages seraient inacceptables au-delà de cette quantité. Le principal inconvénient de cette approche réglementaire est que l'administration ne connaît généralement pas les coûts supportés par les entreprises pour limiter leur pollution. La réglementation risque ainsi de s'avérer non contraignante pour certaines d'entre elles et trop contraignante pour d'autres.

Cet inconvénient peut être supprimé en permettant aux entreprises qui n'utilisent pas tous leurs droits à polluer, c'est-à-dire qui émettent moins de polluants que le plafond autorisé, de vendre les droits inutilisés à celles pour lesquelles le respect de leur plafond coûterait plus cher. Pour une quantité maximale donnée de polluants émis dans un pays fixée réglementairement, la création d'un marché de droit permet de réduire le coût total supporté par l'ensemble des entreprises. Encore faut-il qu'un tel marché fonctionne, ce qui renvoie aux conditions usuelles de fonctionnement de n'importe quel marché : intervenants suffisamment nombreux et ne s'entendant pas ; organisme validant les transactions et en assurant une transparence minimale… La gestion de ce marché a aussi un coût qui peut remettre en cause la pertinence de cet instrument.

Si le fonctionnement d'un tel marché ne semble pas possible, l'Etat peut renoncer à imposer des plafonds d'émission aux entreprises et les soumettre à un impôt proportionnel aux quantités de polluants émises. Si l'impôt dû par unité de polluant est égal au coût unitaire de ce polluant pour le reste du monde, les économistes considèrent que la quantité totale de polluants émis est optimale : le coût supporté par l'ensemble des entreprises pour limiter leur pollution est minimal et l'intérêt collectif des entreprises et des ménages serait moindre si la quantité de pollution émise était plus grande ou plus petite.

Les entreprises objectent évidemment que cette approche fiscale les fait payer deux fois : pour acquitter l'impôt et pour réduire leur pollution. Les économistes répondent que la société gagne, en contrepartie, deux fois (le double dividende) : la pollution est réduite et les impôts prélevés peuvent financer des mesures utiles, par exemple la diminution d'autres impôts sur les entreprises.

Outre le coût de recouvrement de l'impôt, le principal problème est qu'on ne sait généralement pas estimer précisément le taux d'imposition qui a ces propriétés optimales et il est donc en pratique fixé de manière assez arbitraire. En outre, pour un taux d'imposition donné, on ne sait pas bien quelle quantité de polluants sera réellement émise.

Lorsque la priorité est de limiter la quantité totale de polluants émis, il convient donc de privilégier la fixation réglementaire de plafonds d'émission et de compléter cette réglementation par la création d'un marché de droits. Si un tel marché ne peut pas fonctionner correctement et si on admet une certaine incertitude sur la quantité totale de polluants émis, l'approche fiscale est souvent préférable. Notons enfin que tous ces instruments reposent sur un dispositif de mesure de la pollution et de sanction des fraudes.