Il n'est pas rare de voir des lois changées avant même d'être appliquées. Comment un management rationnel des administrations serait-il possible dans un tel état d'urgence, si chaque ministre, pour défaire ce qu'a fait son prédécesseur, supprime les dispositifs avant même de les avoir expérimentés ? Bertrand Fragonard avait réussi le tour de force, durant le mandat du ministre de la Santé Mattei, d'obtenir un accord avec les organisations syndicales sur le sens d'une réforme profonde de l'assurance maladie ; pourtant ce rapport, issu de nombreuses consultations et réunions de travail, a été enterré dès que Jean-François Mattéi a quitté ses fonctions. Les cabinets sont-ils plus sensibles à la réaction des médias qu'à la mise en place d'alliances solides autour de solutions concrètes ?

Parfois les "enterrements" sont le fruit de situations conjoncturelles plus que de volonté délibérée. Ainsi du rapport Fournier sur le dialogue social dans la fonction publique (2002), qui a été mis entre parenthèses définitivement car la réforme des retraites devait passer avant : mais n'est-ce pas là le signe d'un système centralisé où tout remonte au centre, mettant le chef du gouvernement en avant au lieu de trouver des lieux et des niveaux de débat décentralisés ? Les Britanniques ont pourtant ouvert la voie il y a déjà vingt ans en créant les agences, précisément pour protéger les ministres.

La France souffre d'un handicap majeur à cet égard, notamment par rapport à l'Italie : ses syndicats pèsent essentiellement dans la fonction publique, et peu dans le secteur privé ; par ailleurs ils concentrent leurs efforts au centre du dispositif, et délaissent les négociations décentralisées. Mais le changement des mécanismes de décision ne pourrait-il pas amener à l'évolution des structures de négociation ? Une véritable décentralisation des décisions au sein du service public ne sera pas consensuelle, car elle aura contre elle tant les syndicats que les administrations centrales, voire des associations d'usagers au nom d'un principe abstrait d'égalité des citoyens. Et pourtant nombre de pays ont réussi à "débloquer" les problèmes de société en les situant à une taille plus humaine, plus proche du terrain, que ce soit les régions ou les collectivités locales.

La culture des ministres est certes aussi en cause, car nous sommes un pays où différents travers sont devenus usuels : on sait bien que l'importance d'un ministère est liée au montant de ses crédits, que la solidarité gouvernementale est faible (comparée à des pays qui disposent d'un code de conduite des ministres tant à l'égard du Premier ministre que de leurs administrations), qu'il n'est pas inhabituel de voter des lois non budgétées (d'après le mot d'esprit d'un ancien conseiller de l'Elysée, "on vote des lois pour faire plaisir aux gens et on ne les applique pas également pour leur faire plaisir"). Tout est à faire en matière de discipline budgétaire et collective des ministres.

La question se pose aussi de la pertinence de nos clivages partisans. Autant on peut la comprendre sur des choix de politique publique, autant on peut regretter l'absence d'une capacité de mobilisation transpartisane sur la modernisation du service public. Les pays qui ont réussi leur réforme ont tous sans exception, parfois il est vrai avec discrétion, mis en œuvre des accords dépassant les partis. Les responsables politiques en sortent souvent gagnants, car leur unité de vue met l'administration dans l'obligation de répondre sérieusement à leurs questions, sans pouvoir jouer des clivages partisans ou des inimitiés personnelles. Les calculs tactiques les plus subtils ne sont d'aucune utilité aux fonctionnaires britanniques pour créer des divisions au sein de la commission du service public de la Chambre des communes, tant le consensus de ses membres est fort sur les questions qu'ils jugent décisive sur le service public.

En France, la plus grande partie du chemin reste à parcourir : les ministres ne se sentant pas toujours pas responsables de leur administration, et les nouveaux secrétaires généraux des ministères disposent encore de faibles pouvoirs - ils ne sont en charge que de la modernisation, et ne peuvent pas vraiment influer sur les finances ou la gestion des ressources humaines. Une compétition individuelle acharnée se développe donc, au détriment de l'esprit d'équipe, par manque de débouchés et de gestion valorisante des hommes et des femmes. La responsabilité n'en incombe pas aux fonctionnaires, mais au fonctionnement global d'un système qui avait son sens et l'a perdu. Espérons que le candidat que les Français se donneront pour président en 2007 saura impulser une nouvelle dynamique pour la réforme de l'Etat.