La loi organique du 1er août 2001 sur les lois des finances (la LOLF) ouvre la voie à une profonde réforme de l'Etat dont la gestion devrait désormais, en théorie, reposer sur une logique de "performance". Il n'est pas possible de faire ici le tour de ce sujet et je me contenterai d'un bref commentaire sur la mesure de ces "performances".

L'article 7 de la LOLF prévoit que les crédits budgétaires sont regroupés en "programmes" destinés à mettre en œuvre des actions relevant d'un même ministère, faisant l'objet d'une évaluation et auxquelles sont associés des objectifs et des résultats précis. Le budget de 2007 est ainsi découpé en 168 programmes auxquels sont associés 634 objectifs et 1295 indicateurs chiffrés décrits dans des "projets annuels de performance" par programme. Les résultats obtenus seront commentés, avec la loi de règlement du budget, dans des "rapports annuels de performance ".

Environ la moitié de ces indicateurs concerne la production, la productivité ou la qualité des services publics, par exemple le coût de construction kilométrique des routes, leur état et le degré de satisfaction des usagers. Si on les regarde de près, ces indicateurs ne couvrent souvent qu'une petite partie des programmes ; ils ne sont pas toujours chiffrés ou avec insuffisamment de recul (et quasiment jamais de comparaisons internationales) ; ce sont souvent des indicateurs d'activité qui ne tiennent pas compte des moyens mis en œuvre ou, au contraire, des indicateurs de moyens sans référence aux services rendus ; certains objectifs sont trop soumis aux effets de facteurs extérieurs à l'administration et le gestionnaire du programme ne peut pas être tenu pour responsable des variations des indicateurs associés.

Il reste néanmoins que ces indicateurs pourraient en principe, en les améliorant, constituer la base d'un contrôle de gestion et permettre de responsabiliser les gestionnaires de programmes.

Les autres indicateurs sont supposés mesurer l'efficacité des politiques mises en œuvre. Cela semble évidemment très intéressant, mais c'est largement illusoire.

Prenons l'exemple d'une mesure environnementale dont l'objectif est de réduire l'émission d'un polluant. La réduction éventuellement constatée peut très bien n'avoir aucun rapport avec les crédits consommés, par exemple pour subventionner l'installation d'équipements moins polluants. La diminution de la pollution peut ainsi provenir d'une baisse d'activité des industries concernées ayant de multiples causes. Les entreprises peuvent aussi avoir changé leurs équipements parce que les nouveaux ont un meilleur rendement et sont plus économes, indépendamment des subventions reçues et donc de l'ampleur du programme.

Cet exemple peut être généralisé. Pour évaluer l'efficacité d'une politique publique, il faut pouvoir distinguer ses effets de ceux de beaucoup d'autres facteurs, ce qui impose de faire appel à des techniques statistiques complexes et souvent d'avoir un recul de plusieurs années. C'est un exercice difficile qui ne peut pas se résumer à la production annuelle de deux ou trois chiffres. Le risque est élevé qu'on se contente de brasser des chiffres dans tous les sens dans les projets et rapports annuels de performance et qu'on oublie d'évaluer sérieusement les politiques publiques.