La réforme de l'Etat, on l'a dit, est à la fois nécessaire et possible ; mais elle est, surtout, urgente.

L'administration en elle-même n'est pas en cause. Il est d'ailleurs nécessaire de redire ici la qualité de nos services publics, qui est très largement liée à celle des agents et qui, paradoxalement, explique que nous ne cessions de retarder les ajustements : il est plus facile de réformer en profondeur ce qui ne va pas du tout ! L'administration est donc victime, non pas de la qualité de son recrutement, mais des habitudes collectives prises et dont nous peinons à nous défaire.

Première habitude : celle de créer sans cesse de nouvelles structures sans que d'autres, plus anciennes, parfois en sommeil, soient effectivement supprimées. L'hôpital public fournit un exemple éclairant d'une accumulation coûteuse des structures accompagnée de pertes d'efficacité : la France compte deux fois moins d'hôpitaux que les Etats-Unis pour une population six fois inférieure. Cela signifie que la plupart d'entre eux sont en dessous de la taille critique nécessaire, en termes d'équipements, de nombre et de qualification du personnel médical, de flux de patients, pour permettre de soigner sans risque. Car ceux qui soignent peu, soignent coûteusement et dangereusement, privant la collectivité de ressources indispensables ailleurs. Certaines maternités ne font pas un accouchement par jour. Le nombre de chirurgiens cardiaques est très supérieur au besoin depuis des années. Tout le monde est d'accord sur le constat et, pourtant, à chaque fois qu'une fermeture d'hôpital est annoncée, les élus locaux s'y opposent, au nom de la "défense du service public" en zone rurale, et leurs protestations finissent le plus souvent par avoir raison du projet initial. Ce qui n'empêche pas ces mêmes élus d'aller souvent se faire soigner ailleurs, pour ne pas prendre de risques…

Quant aux instruments de politique publique, ils se superposent suivant un processus de sédimentation qui peut donner des résultats étonnants. Pour reprendre l'exemple de la santé cité dans le rapport de la commission Pébereau sur la dette, la prolifération des outils de planification est devenue difficilement contrôlable, entre les programmes régionaux de santé, les programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins, les schémas régionaux d'organisation sanitaire, les schémas régionaux d'éducation pour la santé, les programmes territoriaux de santé, les programmes régionaux d'assurance maladie et d'autres encore !

Deuxième habitude dont nous peinons à nous défaire : la multiplication des lois et règlements, ce que le Conseil d'Etat qualifie dans sa langue inimitable d'"intempérance normative". Il est inutile de s'appesantir sur le constat, qui est connu : si la transposition du droit communautaire et des conventions internationales est le premier facteur de complexité du droit, celle-ci résulte également de l'appétit de lois nouvelles qui saisit les gouvernements successifs et les parlementaires. "L'annonce d'une réforme constitue (...) la démonstration que le gouvernement agit et réagit rapidement", écrit ironiquement le Conseil d'Etat. Six textes de lois se sont ainsi succédé depuis trois ans sur l'apprentissage, modifiant à chaque fois le régime en vigueur. Entre le 24 juillet et le 2 août 2005, soit en deux semaines, le Code du travail a été modifié par six lois, six ordonnances et quinze décrets d'application ! Passons sur l'absurdité, dans de telles conditions, du principe selon lequel "Nul ne peut ignorer la loi". En réalité, nul ne peut plus la connaître. Cette instabilité juridique a un coût pour l'ensemble de la société : députés et sénateurs sont submergés par les textes quand ils ne sont pas contournés par le recours du gouvernement aux ordonnances ; le citoyen et les entreprises se perdent dans ce qui est devenu, au fil du temps, un entrelacs inextricable de réglementations.

Dernière habitude : celle de gérer les fonctionnaires de manière uniforme, et suivant des règles vieilles de soixante ans. C'est sans doute, il est vrai, le domaine de réforme le plus difficile : les fonctionnaires représentent directement, et indirectement à travers leurs familles, une masse considérable d'électeurs, susceptibles d'inciter les hommes politiques à la prudence ; en outre, le service public joue traditionnellement un rôle d'amortisseur social en Europe et les populations associent souvent les réformes à une régression du service public. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, un blocage général aurait dû paralyser l'ensemble des pays développés dans leur volonté de réforme. Or nous sommes les derniers à perpétuer les habitudes du passé. Le bilan des dernières années dans ce domaine est mince, à la fois sur le volume des effectifs et sur les outils de gestion.

L'informatisation et la réduction du périmètre d'intervention de l'Etat ne se sont pas accompagnées d'une diminution significative des effectifs, au contraire : songeons par exemple aux effectifs de la direction générale des douanes et des droits indirects, qui auraient dû fondre après la suppression des contrôles aux frontières à l'intérieur de l'Union européenne et qui sont stables depuis 1980 ; ou aux effectifs du ministère de l'Agriculture, qui ont augmenté de 8 % entre 1982 et 2003 alors que le nombre d'exploitations agricoles a diminué de plus d'un tiers pendant cette période… Et en sens inverse, plusieurs directions qui portent des politiques publiques essentielles à la cohésion nationale sont largement sous-dimensionnées : le bureau des minima sociaux, qui gère à lui seul plus de 10 Md€, est dirigé par un seul administrateur civil à la tête d'une équipe de dix personnes.

Quant aux outils de gestion du personnel, ils sont archaïques. Le statut général de la fonction publique a été inventé il y a plus de soixante ans et il n'est plus adapté aux besoins de l'administration : en particulier, il empêche de retenir les profils qui seraient bien mieux payés pour exercer leur métier dans le privé et qui, du coup, finissent par quitter l'administration - à l'exception de quelques grands serviteurs qui choisissent l'Etat envers et contre tout. Mais un Etat moderne ne peut pas seulement reposer sur ceux-ci. Les grandes organisations efficaces sont celles qui reposent sur des procédures adaptées et simplifiées, la motivation des personnels à travers une politique dynamique des ressources humaines et une responsabilisation de chacun. Tout le contraire d'un Etat devenu au fil du temps le contre-modèle de l'employeur moderne. Surtout, la multiplication des statuts particuliers propres à chacun des corps de fonctionnaires prive l'Etat de cet outil majeur de réorganisation qu'est la mobilité : comment convaincre un agent du ministère des Finances d'aller travailler au ministère des Affaires sociales si cela se traduit par plusieurs centaines d'euros en moins chaque mois sur sa fiche de paie ? Là encore, il ne faut pas faire comment si on partait de zéro. En 2006, plus de 200 corps de fonctionnaires sur les 900 existants ont ainsi été fusionnés. Mais il reste du chemin à faire.