Changer l'assiette des cotisations sociales en remplaçant la masse salariale par la valeur ajoutée est une proposition avancée depuis plus de trente ans. Une telle réforme aurait des avantages incertains et des inconvénients certains.

A rendement budgétaire identique, remplacer les cotisations patronales assises sur les salaires par des cotisations assises sur la valeur ajoutée revient à taxer un peu moins le travail et un peu plus le capital (à travers l'excédent brut d'exploitation qui, avec la masse salariale, forme la valeur ajoutée). On en attend généralement des effets favorables sur l'emploi dans la mesure où les entreprises seraient alors moins incitées à faire des investissements de productivité conduisant à remplacer des hommes par des machines. Ce raisonnement est cependant un peu trop simple.

Il est en effet probable que les investissements de productivité seraient bien freinés, mais il est tout aussi vraisemblable que les investissements visant à augmenter les capacités de production le seraient tout autant. Les investissements immatériels et l'innovation pourraient aussi être pénalisés par cette nouvelle taxation du capital. Au total, les études économiques montrent que l'impact sur l'emploi d'un tel changement d'assiette des cotisations sociales est voisin de zéro et qu'il est aussi très imprécis. Pour trouver un impact significativement positif sur l'emploi, il faut utiliser un modèle de l'économie dans lequel il ne se passe rien lorsqu'on taxe les bénéfices des entreprises, ce qui n'est pas très réaliste.

Certains en attendent aussi des recettes plus dynamiques pour la sécurité sociale parce que la part de la masse salariale dans la valeur ajoutée aurait tendance à décroître. Il n'y a toutefois aucune raison particulière de penser qu'un tel mouvement, qui n'est même pas certain sur le passé (cela dépend de la période d'observation), pourrait se perpétuer sur le long terme. En tout état de cause, le gain pour la sécurité sociale serait sans commune mesure avec les besoins de financement résultant du vieillissement de la population et de la croissance des dépenses de santé.

Si une telle réforme se faisait à rendement budgétaire constant, il est certain que la charge totale pour les entreprises resterait identique mais aussi qu'elle serait très différemment répartie. En simplifiant, les entreprises de main d'œuvre, disons les services, seraient avantagées et les entreprises capitalistiques, disons l'industrie, seraient pénalisées. Sans sous-estimer la contribution des services aux échanges extérieurs, il est clair que alourdir ainsi les charges de l'industrie entraînerait une diminution des exportations et une augmentation des importations alors que les résultats de notre commerce extérieur ne sont pas flamboyants.

En outre, les entrepreneurs individuels sans salarié ne bénéficieraient d'aucune baisse de cotisations et seraient touchés de plein fouet par la cotisation sur la valeur ajoutée. Plus généralement, les petites entreprises seraient pénalisées.

Il faut donc s'attendre, dès la création de ce nouvel impôt, à de multiples revendications des perdants potentiels qui conduiraient inexorablement à introduire des mesures d'abattement, d'exonération… dans tous les sens, au détriment de son rendement et des finances publiques.

Il s'agirait bien de créer un nouvel impôt avec des dizaines de pages nouvelles dans le code général des impôts car son recouvrement ne serait pas simple. Par exemple, la valeur ajoutée n'est pas facile à mesurer dans certains secteurs comme la banque, l'assurance ou les services non marchands et il faudrait prévoir des dispositions spéciales pour eux. Dans les entreprises appartenant à un groupe international, la valeur ajoutée taxable en France peut être diminuée en jouant sur les prix des transactions effectuées entre filiales de pays différents, ce qu'il faudrait contrôler. Les entreprises, sauf les plus grandes qui présentent des comptes semestriels ou trimestriels, ne calculent leur valeur ajoutée qu'une fois par an avec leurs comptes annuels. Il faudrait donc mettre en place des mécanismes d'acomptes mensuels à verser aux URSSAF puis de liquidation du solde. Ces problèmes techniques peuvent tous être résolus mais au détriment de la simplification administrative.

Pour plus d'informations sur cette proposition et les autres idées de modification de l'assiette des cotisations sociales, le lecteur pourra consulter l'avis du conseil d'analyse économique. Pour une analyse plus générale de l'impact économique des prélèvements obligatoires, il pourra aussi se référer à un précédent billet, "Qui paye vraiment les impôts ?".