Il est encore peu question de la réforme de l'Etat dans la campagne présidentielle, sauf sur des positions acquises qui semblent relever plus du rituel que de la réalité. Il y a d'une part le classique "renforcer l'Etat" (mais sans jamais dire pourquoi, ni surtout proposer des mesures concrètes pour y parvenir) ; d'un autre côté il y a la critique poujadiste des "gabegies", des "gaspillages" et des "fonctionnaires assis sur leurs privilèges". Rien de nouveau et qui ne fasse avancer la question. Pourrait-on aller vers une approche plus pragmatique ?

Modernisation et gouvernance

Il est aujourd'hui beaucoup demandé aux fonctionnaires, avec un accent mis sur l'efficience, c'est-à-dire sur une meilleure utilisation des moyens. Les récents audits de modernisation lancés par le ministre Jean-François Copé montrent qu'il existe des gisements de rationalisation du travail, de mutalisation des ressources très importantes. Pour autant, il est temps de ne plus considérer l'administration comme une machine fermée, en dehors de la société, tournant sur elle-même ; l'administration dépend en fait entièrement du politique, et se trouve immergée quotidiennement dans des décisions avec les groupes de pression de la société. L'Etat n'est plus ce mythe d'une force supérieure à toutes les autres parties de la société, qui incarne la "puissance publique" et le bien. Il doit aujourd'hui, pour agir, compter avec les collectivités locales, les nombreux établissements publics, les associations. Il incarne l'autorité mais aussi le partenariat, l'écoute, la capacité d'arbitrer. Ceci ne diminue pas son rôle dans la cohésion sociale, mais change ses méthodes d'action ; sa plus-value doit reposer sur une expertise solide (qui a dramatiquement décliné ces vingt dernières années), et sur sa capacité à faire travailler ensemble les différents partenaires et acteurs sociaux.

Si on veut moderniser l'administration, il faut donc moderniser les relations entre Etat, collectivités locales et secteur privé non lucratif. Et se concentrer non seulement sur les économies, mais sur l'efficacité et sur l'utilité économique et sociale des actions qu'elle conduit. Or il n'y a plus d'évaluation des actions publiques au niveau central (qu'est ce qui fonctionne et ne fonctionne pas ?), parce que l'urgence est devenu prétexte à ne plus penser.

Rétablir la confiance

Un autre problème de gouvernance est la situation de méfiance entre ministres et administrations, qui se traduit par une inflation des cabinets ministériels. Il y a aujourd'hui autant de cadres dans les cabinets que dans toutes l'administration (450, soit le nombre des sous-directeurs). Chacun se plaint de l'autre : les ministres craignent que cette lourde machine bloquée par des procédures ne soit pas assez rapide pour répondre à leurs préoccupations ; l'administration, harcelée par de multiples conseillers de cabinets, vit dans l'urgentisme de la commande immédiate plus qu'elle ne peut faire son travail. Les cabinets, plus que d'être des conseillers politiques, sont des administrations bis. Peut-on se satisfaire de cette situation ? Le niveau politique, collectivement, n'est-il pas responsable de l'administration et du déblocage de ses lourdeurs ? L'administration n'est-elle pas responsable de répondre aux attentes des ministres ?

La confiance doit aussi prévaloir entre les administrations dites "dépensières" et les administrations horizontales (Finances, Fonction Publique) et les corps de contrôle. Nombre de règles partent de l'hypothèse de la fraude ou du cas le plus extrême. L'administration française ne sera efficiente que lorsqu'il y aura moins de règles donc plus de confiance. La confiance peut-elle se décréter ? Certains mécanismes y poussent, et l'on pourrait revisiter l'ensemble de nos règles à l'aune du principe de la confiance. Les Italiens ont supprimé pour les citoyens toutes les autorisations préalables pour les remplacer par des déclarations sur l'honneur. Il y faut aussi une volonté claire, et une responsabilité de chaque fonctionnaire ou magistrat basé sur ses contributions positives et non les considérations critiques qu'il émet.

L'enjeu de l'administration moderne

Il y a eu tellement de tentatives de réforme de l'Etat que ce terme amène aujourd'hui une moue de désillusion. Moderniser, ce serait amener les syndicats et la population dans la rue. Certes il est difficile de faire accepter un changement quand le climat global n'y est pas sensible - comme par exemple faire des économies lorsque la population ne comprend pas les conséquences pour elle du déficit budgétaire, ou faire valoir l'intérêt de s'ouvrir à l'Europe. Mais le dialogue social, le travail de préparation de fond des esprits, les argumentaires, la capacité de trouver des améliorations pour tous, de se faire des alliés sont des moyens trop rarement employés dans les réformes, annoncées trop vite, avec des solutions déjà définies. La France n'est donc pas vouée à l'immobilisme. Même le statut de la fonction publique peut évoluer sans drame : nombre de pays ont conservé le recrutement au mérite tout en appliquant le principe de la séparation du grade et de l'emploi, qui n'existe plus guère en France, l'agent se sentant titulaire de son emploi. Un nouveau contrat social où il serait demandé plus aux fonctionnaires mais où ceux-ci seraient mieux traités et mieux considérés est-il envisageable ?

Que serait une administration moderne ? D'abord une administration fondée sur la confiance. Les administrations seraient des entités dotées de contrats d'objectifs (de résultat) pluriannuels fixés par les ministres et le gouvernement, avec une garantie d'un financement, et dans ce cadre elles seraient libres de tous les moyens de gestion pour atteindre ces résultats, et tout changement de cap et d'objectif donne lieu à une renégociation des priorités ? En leur sein, la ligne hiérarchique est courte afin de responsabiliser chacun. L'évaluation des individus met l'accent sur leur capacité de management de leurs collaborateurs et leur volonté de coopérer. La face-à-face remplace l'évitement des personnes si bien décrit par Michel Crozier et François Dupuy. Les contrôles ne servent pas à blâmer mais à aider un fonctionnement meilleur, les contrôleurs sont alors en partie responsables des améliorations du service public. Est-ce un rêve ? Nombre de nos pays voisins y sont parvenus. Une analyse raisonnée des raisons pour lesquelles nous ne suivons pas leur chemin serait nécessaire.

Des petites mesures qui sont aussi de petites révolutions…

Parmi ces "petites mesures", il y aurait celle qui consiste à garantir aux individus leur salaire, mais à revisiter leurs compétences régulièrement ; dans nombre de fonctions publiques, les postes d'encadrement sont soumis à compétition ouverte, ce qui veut dire que tout le monde peut se présenter sous réserve non pas comme aujourd'hui de conditions de corps, mais de conditions liées aux exigences du poste. Chacun doit concourir avec un projet devant une commission indépendante du ministère. Les choix de cadres ne sont donc pas liés à la gestion de la paix sociale des corporations ou à l'arbitraire politique, et ils vérifient les compétences des individus sans les précariser. Ceci serait une fonction publique plus légitime, crédible et ouverte. Une petite mesure, donc, mais de possibles résultats d'ampleur.

Il faudrait ainsi trouver les points clés qui, petit à petit, feront basculer le système.