Deuxième pilier d'une véritable réforme de l'Etat : la mise en place d'un véritable management public. A cet égard, trois impératifs : une gestion moderne des ressources humaines, la mise en œuvre réussie de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances et une nouvelle gouvernance publique.

Une gestion moderne des relations humaines

Pour bien éclairer le débat au sein de la fonction publique, il serait utile de dresser un bilan des protections juridiques offertes par le statut de la fonction publique et par le droit commun du travail, accompagné d'un bilan comparatif des pratiques effectives de gestion des ressources humaines. On se rendrait alors compte, sur cette base, que le statut n'est pas si protecteur que cela et que les pratiques de gestion et de motivation des agents existant dans le privé sont souvent beaucoup plus favorables à leurs bénéficiaires que la non gestion qui prévaut dans le public. Sur la base de ce diagnostic partagé, nul doute que nous serions capables de mettre en mouvement la fonction publique et de rapprocher deux continents qui vivent aujourd'hui dans la méfiance réciproque.

Une deuxième option, moins ambitieuse, serait de faire évoluer en douceur les particularismes dont est porteur le statut des fonctionnaires. Dans sa contribution à l'ouvrage Etat d'urgence, Marcel Pochard proposait de concevoir, pour les fonctionnaires, des éléments contractuels dans leurs relations avec leurs employeurs, qui porteraient sur les conditions précises de leur emploi : primes sur objectifs, moyens mis à disposition pour atteindre ces objectifs, etc. Dans le cadre de ces contrats d'un nouveau type, les fonctionnaires les plus méritants et les plus performants devront être récompensés non seulement par une progression de carrière plus rapide mais aussi par des avantages financiers. Cela implique de réinventer l'exercice de la notation administrative qui doit être, pour reprendre les mots de MT, "une notation largement étalée qui exprime la valeur réelle et inégale des agents". MT comme Margaret Thatcher ? Non, comme Maurice Thorez, que les professionnels de la radicalité auront du mal à qualifier de social-libéral…

Cela suppose également que cette notation soit suivie d'effet avec, à côté de la rémunération de base, une part variable liée à la réalisation des objectifs fixés : un tel système a été expérimenté, avec succès, pour les hauts fonctionnaires du ministère des Finances mais il faudrait l'étendre à plus de ministères et d'échelons hiérarchiques.

Cela suppose enfin de privilégier comme objectif l'affectation des personnels là où l'on en a besoin – par exemple dans les quartiers difficiles- plutôt que de se lier par une logique de mouvement uniforme de réduction dans les différentes administrations. Il faudrait aussi imaginer dans ce cadre, de vrais ajustements de rémunérations et des accélérations de carrière pour motiver les intéressés.

C'est donc vers un management moderne des personnels qu'il faut s'acheminer, un management plus exigeant et pour lequel les hauts fonctionnaires devraient être plus nettement responsabilisés qu'aujourd'hui.

LOLF : transformer l'essai

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 est sur le papier un progrès décisif : elle prévoit de ne plus présenter et discuter le budget selon la nature des crédits (fonctionnement, investissement, intervention, etc.), mais selon leur destination. En d'autres termes, depuis le 1er janvier 2006, le Parlement ne débat non plus des dépenses de personnel, de matériels du ministère de la Justice mais des programmes "justice judiciaire", "administration pénitentiaire" ou "protection judiciaire de la jeunesse". Derrière cette question de présentation, c'est toute la logique qui change : on ne débat plus, comme avant, pour reconduire les dépenses de l'année antérieure mais pour défendre une politique, ses objectifs, les moyens que le Parlement a décidé de mettre à sa disposition et les résultats obtenus.

Cependant, pour que cette belle invention produise des effets, encore faut-il qu'elle soit suivie d'une volonté politique forte ; sinon, il ne se passera rien. L'invention de la pelle était un grand progrès par rapport à la pratique consistant à creuser avec ses ongles. Mais il ne suffit pas de regarder fixement la pelle pour qu'elle se mette à creuser toute seule. De même, on ne peut pas se contenter de parler de la LOLF en attendant qu'elle trace spontanément le sillon de la réforme de l'Etat. Sur ce point aussi, le consensus existe. Les colloques organisés depuis 2002 par Yves Cannac et l'Institut de l'entreprise sur la LOLF l'ont bien montré. Encore faut-il que les actes et que les décisions politiques suivent.

Concrètement, la réforme de l'Etat a été confiée depuis vingt-cinq ans à des ministres dont le poids politique était faible et qui étaient rattachés au petit ministère de la Fonction publique. Récemment, c'est le ministre délégué au Budget, porte-parole du gouvernement, qu'on a chargé du sujet. Mais il faut aller beaucoup plus loin et confier ce portefeuille à un ministre de tout premier plan, disposant d'un rang de n°2 au sein du gouvernement et d'un fort soutien politique au plus haut niveau de l'exécutif, comme l'ont fait les Italiens et les Canadiens. Par ailleurs, les ministres doivent être assistés de secrétaires généraux forts pour s'occuper des questions que le ministre n'a pas le temps de gérer.

Deuxième condition de réussite : simplifier l'architecture budgétaire qui résulte de l'application de la LOLF. Aujourd'hui, le budget de l'Etat compte cent trente-deux programmes, qui sont censés correspondre chacun à une politique publique définie et à l'intérieur desquels s'exerce la responsabilisation des gestionnaires. En pratique, certains programmes recoupent des organismes de trop petite taille et ne renvoient pas vraiment à une politique, de sorte que l'autonomie de gestion est assez largement fictive : ainsi le Conseil économique et social constitue-t-il à lui tout seul un programme, de la même manière que la lutte contre l'exclusion ou l'administration pénitentiaire. L'objectif est d'arriver à une vingtaine de grands programmes correspondant aux principaux champs d'intervention de l'Etat et –idéalement- au nouveau découpage du gouvernement en un nombre restreint de ministères, entre quinze et vingt. Ces grands programmes seraient ensuite découpés en enveloppes fongibles, déconcentrées au plus près du terrain.

Le périmètre d'activité des ministères ainsi remis en conformité avec les missions de l'Etat permettrait d'identifier clairement le ministre comme le responsable de la gestion de son ministère et non comme une sorte de chargé de relations publiques. S'appuyant sur son secrétaire général et sur ses directeurs, faisant en sorte que son cabinet n'ait plus vocation à tout filtrer et donc à tout parasiter, il serait jugé sur ses résultats.

Troisième et dernière condition de réussite : lancer dès le début de la législature un grand audit stratégique national, à l'image de ce qui existe dans les entreprises à la veille d'une réorganisation ou des grands choix de redéploiement. Pour profiter de la dynamique liée au renouvellement politique, il importe que la volonté de réforme ne s'enlise pas, faute de disposer dès le départ d'un plan d'action précis, légitimé par le suffrage universel. En termes opérationnels, chacun des grands programmes précédemment définis ferait donc l'objet d'un audit stratégique conduit par une personnalité d'expérience pouvant susciter le consensus à droite comme à gauche sur son sujet, à mi-chemin entre le praticien et l'homme politique, dont la nomination pourrait être validée par la commission parlementaire compétente.

Cet expert de très haut niveau, nommé par le Président de la République, aurait la capacité de dépêcher des audits dans tous les services, de même que de diligenter des missions visant à étudier les stratégies de nos partenaires dans le secteur concerné ; il disposerait d'un budget autonome pour conduire les études ou les confier à des experts extérieurs. Il associerait librement à sa réflexion des personnalités qualifiées et des représentants du monde syndical et associatif. Il bénéficierait enfin de l'appui d'un comité de pilotage présidé par le Premier ministre, dans l'esprit commando des équipes de Jean Monnet.

En fin d'année, les responsables des audits stratégiques viendraient présenter les conclusions de leurs travaux et leurs orientations stratégiques devant le Parlement, avec une stratégie de moyen terme valable pour les cinq ans de la législature. Les auditions et les débats au Parlement seraient retransmis à la télévision et sur le net et les orientations stratégiques adoptées serviraient de cadre à l'action de chaque ministère jusqu'au terme de la législature.

Une nouvelle gouvernance publique

Dans la droite ligne du scénario que nous venons de dessiner à grands traits, la gouvernance publique serait réorganisée à partir de l'audit stratégique initial, autour du ministre et du secrétaire général de son ministère. Le poids des cabinets ministériels et la déresponsabilisation qu'ils entraînent pour les services administratifs seraient réduits. Quant à la taille du gouvernement, elle serait calquée sur l'architecture budgétaire, avec 15 à 20 ministres tout au plus, en phase avec les programmes budgétaires.

Par ailleurs, il faudra ouvrir le champ de la représentation nationale à toutes les professions, classes sociales, et origines. Pour cela, les fonctionnaires élus à des positions électives à fortes responsabilités – pour être clair : parlementaire plutôt que conseiller municipal en milieu rural – devraient démissionner de la fonction publique au terme de leur premier mandat. Le cumul des mandats devrait être banni.

Enfin, alors que tous les pays d'Europe ont de grandes régions dotées de pouvoirs autonomes – notamment l'Allemagne avec ses seize Länder ou l'Espagne avec ses dix-sept communautés autonomes – nous continuons d'avoir vingt-deux régions, une centaine de départements, 36 000 communes et des milliers de structures de coopération intercommunale, qui partagent des compétences avec l'Etat dans un écheveau indémêlable. Il faut clarifier le partage des compétences et favoriser la montée en puissance de l'échelon régional en même temps que l'Etat concentre lui aussi ses moyens à cet échelon. Ce serait un gain de lisibilité institutionnelle mais aussi une économie pour les finances publiques, compte tenu des coûts de fonctionnement élevés des administrations décentralisées. Mais il faudra pour cela surmonter l'opposition, robuste, des conseils généraux qui sauront faire entendre leur voix à l'Assemblée et surtout au Sénat. Parallèlement à cette entreprise difficile et risquée de simplification institutionnelle, une loi interdirait qu'un projet puisse bénéficier de financements venant de plus de deux niveaux de compétence, Union européenne compris. Enfin, il serait souhaitable de faire entrer les collectivités territoriales dans la logique de la LOLF, afin qu'elles ne restent pas à l'écart du mouvement de modernisation de la gestion publique qui est en train de se produire.