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Proposition 2 : Mieux gérer les ressources humaines dans la fonction publique

A l’heure actuelle, cette gestion apparaît encore trop souvent bureaucratique. Elle ne laisse qu’une part très insuffisante au mérite de chacun : les carrières et les rémunérations progressent encore pour l’essentiel à l’ancienneté. Par ailleurs elle laisse coexister, ici, de réels sous-effectifs (c’est par exemple le cas du ministère de la Justice), et là des sureffectifs inexplicables : les effectifs des Douanes, qui auraient dû fondre après la suppression des contrôles aux frontières à l’intérieur de l’Union européenne, sont restés stables depuis 1980… Quant aux effectifs du ministère de l’Agriculture, ils ont augmenté de 8 % entre 1982 et 2003, alors que le nombre d’exploitations agricoles a diminué de plus d’un tiers pendant cette période !

La gestion des ressources humaines dans la fonction publique doit donc être revue selon deux orientations.

En premier lieu, il faut saisir dès maintenant l’opportunité historique des départs à la retraite massifs dans la fonction publique. Entre 2005 à 2015, 850 000 fonctionnaires de l’État vont partir à la retraite, soit près de 50% des effectifs. Leur remplacement doit être limité à ce qui est strictement nécessaire à l’accomplissement des missions de l’Etat. L’exemple du Canada montre qu’une baisse très sensible des effectifs de la fonction publique est possible sans porter atteinte à la qualité des services publics. Deux conditions à cela : tirer parti des gains de productivité, et lever tous les obstacles à la mobilité des fonctionnaires. Cela implique, notamment, de réduire le nombre de corps de la fonction publique (près d’un millier !), et d’encourager les fonctionnaires à la mobilité fonctionnelle et géographique, par un effort soutenu de formation et le cas échéant par des incitations financières.

Second pilier d’une gestion des ressources humaines rénovée, la prise en compte du mérite personnel des agents. Les fonctionnaires les plus performants doivent être récompensés, à la fois par une progression de carrière plus rapide et par une hausse de leur rémunération. Pour cela, la notation administrative des fonctionnaires doit reprendre un sens qu’elle a perdu au fil des décennies, et redevenir "une notation largement étalée qui exprime la valeur réelle et inégale des agents" (Maurice Thorez). Le renforcement de la part variable dans la rémunération est un facteur de motivation des salariés qui a largement fait ses preuves dans le secteur privé. Le ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie s’est récemment engagé dans cette démarche pour ses cadres dirigeants ; cette initiative pourrait utilement être généralisée à l’ensemble des ministères.

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Les réactions

4. mercredi 17 janvier 2007, 19:06 Tann

Propositions frappées au coin du bon sens.

3. dimanche 04 février 2007, 17:53 Solon

Ces deux propositions sont intéressantes, mais insuffisantes et redondantes. Insuffisantes, car les politiques publiques sont multi acteurs. Limiter la réforme à l'Etat est une erreur couramment admise. Les collectivités locales et leurs nombreux satellites (SEM, CCAS, EPLE...), les établissements publics (EPA, EPIC, EPST...), les organismes de sécurité sociale (CNAM, CNAV, CNAF, Unedic, Urssaf...) et les associations avec mission de service public doivent également refondre leur périmètre, leur rôle, leur efficacité et leur performance. Qui s'occupe de quoi dans le secteur public ? Primo, concernant les prestations de service public (social, santé, écologie, retraite, culture, sport, export, transports, logement, jeunes, personnes âgées dépendantes...) : tout le monde s'occupe de tout, expliquant une partie des surcoûts, et par ricochet des déficits publics. Il faut donc revoir la pertinence de ces périmètres à l'aune de leur utilité. Qui est le plus utile pour servir nos concitoyens, nos entreprises et nos associations? Puis, il faut se poser trois questions, concernant la stratégie des administrations, quelles qu'elles soient. Un : Qu'est-ce qu'on continue de faire, mais en mieux ? Deux : Qu'est-ce qu'on arrête de faire ? Et dés lors, une administration transfère ses activités à une autre, ou une association, voire une entreprise privée avec un cahier des charges (PPP), le tout sur le fondement d'un business model sain, où l'usager paie un tarif, et non le contribuable un impôt. Trois : qu'est-ce qu'on fait de nouveau ? La société française des années 2010-2020 attend de ses pouvoirs publics de nouveaux engagements. Il faudra y répondre. Deuxio, concernant le régalien (diplomatie, justice, maintien de l'ordre, politique économique...) et la police administrative (libertés publiques, permis de construire, code de la route, respect des normes sanitaires dans les établissements de restauration, délit de marchandage, prêt de main-d'œuvre illicite, fraude fiscale, police de l'environnement...), seul l'Etat, dans un Etat-Nation, est apte à améliorer, sous l'empire de la Lolf, ses activités. Et encore, la Lolf, contrairement à ce que l'on croit, répond mal aux activités régaliennes et de police administrative. Car dans ces deux formes de l'action des pouvoirs publics, il n'y a pas de "clients" au sens ISO du terme (une personne qui demande un service à une autre), comme c'est le cas dans les prestations de service public. Ou alors, le favoritisme, la prévarication, le mandat impératif et la défense d'intérêts privés l'emporteraient, et les fondements de la République impartiale seraient remis en cause. Mesurer par des indicateurs de performance la qualité de service, quand un contribuable se fait redresser par la DGI ou quand les représentants de la France négocient à l'OMC, est totalement absurde. Quant aux juges d’instructions, demandons-leur d’être productif, et vous verrez plein d’affaire Outreau exploser à la figure de notre société. C'est en prenant en compte l'ensemble des administrations, que se pose la vision stratégique de la refonte des ressources humaines du secteur public, et non sous les facettes présentées ici, qui sont fort justes en soit, mais très limitées. Bref, Débat 2007 réduit à deux thématiques la réforme de l'Etat, par manque de prise en compte, globale dans son périmètre, systémique dans ses interactions et stratégique dans ses enjeux, de l'ensemble de la réflexion. Redondantes, car l'ensemble de la première proposition s'appuie essentiellement sur la mise en œuvre de la Lolf. Or celle-ci est déjà en cours. Elle reste à améliorer certes, car elle est un demi échec à ce jour (c'est un dossier que je traite comme consultant depuis plus de huit ans, soit bien avant la proposition Migaud.) Mais on ne peut pas dire qu'il faille la "mettre en œuvre", comme si l'on partait de zéro. Il faut bien plutôt poursuivre le mouvement au sein de l'Etat. Il est plus intéressant en revanche de proposer la généralisation des principes de la Lolf, valables en l'état actuel uniquement pour l'Etat, c'est-à-dire les ministères d'un Gouvernement, à d'autres administrations, comme les collectivités locales et les établissements publics. Pour ce qui est de la sécurité sociale, le PLFSS voté au Parlement inclut déjà des indicateurs et des objectifs de performance, mais de manière encore imparfaite. Quant aux associations loi 1901 recevant de nombreuses subventions, il devrait en aller de même. Aucun bilan, aucun contrôle de gestion, aucune comptabilité analytique n'existe dans le secteur public, sauf quelques rapports et autres livres blancs, appartenant au monde de l'évaluation ex post des politiques publiques. C'est-à-dire quand c'est trop tard... Petit rappel : la comptabilité générale et la comptabilité analytique sont présents aux articles 49 à 53 du décret du 29 décembre... 1962 ! On n'a pas attendu la Lolf pour faire de la compta géné et de la compta ana dans le secteur public. Tout cela existe dans les textes depuis quarante ans. Donc, si on n'en a pas fait, si les politiques et la haute fonction publique n'ont pas levé le voile sur les coûts et les indicateurs, afin de bâtir une gestion publique saine et prudente des deniers publics... c'est qu'ils ne voulaient pas le faire. Ils en avaient les moyens juridiques, informatiques et techniques et ils ne l'ont pas fait. Pourquoi ? Parce que trop de transparence fragilise les politiques à l'approche des élections. L'opposition et la presse se seraient emparés des indicateurs et auraient placés les politiques au pouvoir dans l'embarras, quel que soit le parti dominant. Parce que jusqu'en 1974, l'Etat était en excédent budgétaire. Pourquoi voulez vous rationnaliser les choix budgétaires de l'Etat, lorsque la croissance du PIB volume à 4,5% l'an, remplit vos caisses ? Parce qu'enfin des années 1970 à la fin des années 1990, les politiques, ayant découvert le néo-keynésianisme et le modèle IS-LM, se sont toujours persuadés que le creusement des déficits d'aujourd'hui serait compensé par davantage de recettes demain. La poursuite d'une telle logique rappelle l'histoire du Sapeur Camembert, qui creusait un deuxième trou pour remplir la terre du premier, puis un troisième trou pour remplir la terre du deuxième, et ainsi de suite. Mais par-dessus tout, l’ensemble des politiques n'ont jamais voulu entendre parler de réforme à l’endroit d'un secteur public, synonyme de réservoir électoral délicat et de conflits syndicaux majeurs. Ne pas comprendre cette dimension politique relève d'une analyse réductrice de la réforme du secteur public. Combien de hauts-fonctionnaires, dont certains bloggeurs de Débat 2007 d’ailleurs, ont démissionné de la fonction publique, écœurés qu'ils étaient par le mutisme et le manque de courage des politiques ? Combien de politiques, qu’ils soient ministres, élus locaux ou parlementaires, chuchotent à voix basse que le problème de la réforme du secteur public est inextricable ? Quand un pays a réalisé des choix historiques extrêmement structurants, c'est-à-dire un pays ayant choisi l'Etat-Nation où presque tout se décide à Paris, à l'inverse de nos voisins qui sont des Etats fédéraux, un pays où la suprématie de la loi et du règlement est censée traité tout et n'importe quoi, comme Débat 2007 le relève fort justement, et un pays ayant choisi un recrutement effréné et aveugle de 25% de sa population active, dans un secteur qui ne produit aucune valeur ajoutée marchande, hormis la redistribution de marchés publics et de transferts aux ménages pour soutenir la croissance endogène, alors ce pays est englué dans ses propres choix pour longtemps. Détricoter ce système prendra au minimum 10, voire 15 ans, notamment en jouant sur les départs à la retraite, comme Débat 2007 l'a souligné. Je me permets donc de suggérer que Débat 2007 mute en Débat 2012 puis en Débat 2017, pour suivre ce dossier... In fine, c'est la démographie qui réformera notre secteur public, car l'essentiel des coûts publics, hors dettes et transferts aux ménages, relèvent de la masse salariale. Les opérations d'investissement sont plus faciles à bloquer ou à maîtriser (il faut tout de même passer en force face aux Etats-Majors du ministère de la défense et quelques directions de ministères techniques.) Quand aux coûts de fonctionnement des administrations (loyers, crayons, gommes, papier pour photocopieuse, électricité...), malgré un légende tenace, ils représentent très peu d'enjeux financiers pour rembourser la dette. On peut rationnaliser un peu, mais une administration mal équipée peut-elle être performante ? On peut aussi vendre quelques immeubles, mais ce sont des opérations one shot, non récurrentes. En résumé, je ne suis pas certain que seules deux propositions suffisent pour embrasser l'ensemble de la complexité de la réorganisation du secteur public. Même si, une fois de plus, il y a peu de choses à redire sur le fond de ces deux propositions.

2. mardi 06 février 2007, 13:06 Pierre

Dégraissez le mamouth, utilisez les nouvelles technologies, (cela aura pour effet, une réduction significative des fonctionnaires, réduction des consommables, regroupement des services...) Une nouvelle orientation également, il faut contrôler les agences d'interim, les sociétés conseils et tous les acteurs du marché de l'emploi, pour que ceux-ci ne fasse pas de discrimination et/ou autres choix qui les arranges pour embaucher. Donnez la chance à ceux qui en veulent et qui se sentent capable même s'ils non pas les diplômes adéquats. IL FAUT PLUS DE CONTROLE SUR LES ACTEURS DU MARCHE DE L'EMPLOI ET LES SANCTIONNER DUREMENT QUAND CEUX-CI FONT DE LA DISCRIMINATION. Que les politiques arrêtent de se tirer dans les pattes, que celui ou celle qui a du courage prenne les idées les meilleures de tous les partis pour faire avancer la France, POINT.

1. vendredi 09 février 2007, 15:52 Thomas

Il faut arrêter de parler du service public comme d'une entreprise. Les agents font ce qui leur est demandé parce que c'est leur travail d'appliquer la loi que font nos représentants que nous avons élus. Comment dès lors parler de mérite? Comment quantifier un contrôle fiscal par rapport à un autre? Comment quantifier un cours de français par rapport à un cours de mathématiques? Comment quantifier des actes médicaux délivrés par des infirmières? Chercher une rémunération au mérite ne convient qu'à une profession industrielle de production quantifiable et où le libre-arbitre est possible. C'est donc une aberration dans le service public qui n'amène que démotivation. Le dernier rapport sur la notation au mérite ne constate pas autre chose. Il vaut mieux donner des missions précises à chaque niveau et vérifier qu'elles aboutissent. Autrement, au lieu de tout de suite penser que les fonctionnaires sont une bande de paresseux, il faudrait regarder si les moyens sont suffisants. Par exemple, l'éducation nationale semble en panne et la solution préconisée est de dégraisser le mammouth. Mais peut-on correctement délivrer un savoir dans des classes de 30 élèves? La solution ne serait-elle pas de réduire le nombre de cours dispensés pour diminuer les missions de l'éducation nationale et répartir autrement les élèves pour qu'ils soient moins nombreux par classes? Ceci rejoint le deuxième aspect : dégraisser le mammouth, décentraliser. Il est vrai que plus le nombre de travailleurs dans un secteur est important et moins ils sont compétents. Mais si la demande impose un niveau important de production d'un service, les moyens alloués doivent permettre d'engager suffisamment de personnes et il faut voir le coût après. Sinon, c'est la mission qui doit être réduite. Il est illusoire de penser que l'on puisse réduire en permanence le nombre de fonctionnaires sans diminuer les missions. Même la fameuse DPR qui n'est qu'un gain potentiel ponctuel du fait des techniques n'a pas permis de réduire de manière importante les emplois : tous les services s'y sont mis, avec nombre d'heures supplémentaires non rémunérées, pour que cette réforme n'aboutisse pas à un fiasco total. Par ailleurs, la France serait en dévlin mais personne ne se pose la question de sa force passée. Comment un petit état sans ressources naturelles, à part des terres agricoles, a pu rester à un tel niveau après la décolonisation? La structure solide d'un état centralisé et lançant des programmes visionnaires n'y est-il pas pour quelque chose? Le déclin ne serait-il pas plutôt la conséquence de l'abandon des plans de moyen et long terme? De plus, peut-on dire en conscience que le service public ne produit rien alors que la propriété n'est possible que dans un état la garantissant? Il faut faire attention à ne pas tout casser sous prétexte de coût parce que les recettes dépendent des investissements, des coûts et chasser les coûts risque aussi de chasser les recettes.

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